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社会管理创新视野下的司法服务机制探索
发布日期:2013-09-02 字号:[ ]

社会管理创新视野下的司法服务机制探索

——兼对永嘉法院“司法服务三十条”的解读与思考

  2009年底,全国政法工作会议作出重大战略部署,要求全国各级政法机关深入推进“社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”三项重点工作。2010年新春伊始,中央举办省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班,研究加强和改善社会管理的对策。自此,社会管理被纳入完备的体系性框架之中,成为摆在实务界和理论界面前的共同课题。人民法院作为社会纠纷的裁决者、社会秩序的维护者、利益冲突的平衡者,无疑在社会管理创新中处于十分重要的地位。对基层人民法院而言,积极参与社会管理创新,既是审判工作的一项重要内容,也是应担的一项重要社会责任。

  一、司法创新:社会管理创新的一个重要环节

  诉讼是调节社会关系的重要手段,审判是社会管理的重要方面。司法权作为至关重要的执政权,是党领导人民管理国家和社会事务的重要方式。基层法院直面社会矛盾,深入基层和群众,是社会管理最直接、最全面的参与者之一。因此,研究如何通过司法创新发挥好基层法院的职能作用,更有效地参与基层社会管理创新具有深远的理论和实践意义。

  (一)法院审判职责履行与社会管理创新相契合。社会管理创新是对传统的社会管理模式进行改造、改进和改革,建立健全利益协调、诉求表达、矛盾调处、权益保障、应急处置等机制,构建党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理新格局,从而对社会实现科学有效低成本的管理。在急剧变革的社会转型过程中,人民法院在社会管理中的地位越来越重要,作用越来越突出。最高法院院长王胜俊深刻指出:“社会管理并不仅仅是行政管理机关等部门独有的职责,人民法院的每一项审判工作,都是社会管理的重要内容,是通过司法手段、通过对司法事务的管理,实现对社会的管理。”因此,参与社会管理创新,不是人民法院的“份外事”,而是人民法院的“份内事”,是宪法和法律赋予人民法院的重要职责。

  (二)能动司法理念创新与社会管理创新相契合。中国特色社会主义司法制度的本质属性和我国司法发展的阶段性特征,决定了人民法院必须更新司法理念,坚持能动司法。能动司法就是发挥司法的主观能动性,积极主动地为党和国家工作大局服务,为经济社会发展服务。人民法院坚持能动司法、依法服务大局,不仅要在依法服务经济发展上下功夫、花气力,也要在依法促进社会管理创新上下功夫、花气力。这就需要人民法院切实担负起司法的社会责任,积极发挥其化解矛盾功能、评价和引导社会行为功能、社会调控功能,通过司法审判工作,引导人民群众坚持社会主义核心价值体系和社会主义荣辱观,促进社会和谐;通过司法审判工作,推动公共政策的完善,促进社会公平正义的实现;通过司法审判工作,积极参与社会治理,帮助堵塞管理漏洞,努力消除管理隐患。

  (三)法院自身创新发展与社会管理创新相契合。促进经济社会科学发展、推动自身工作科学发展,这是当前人民法院面临的两大课题。人民法院不仅承担着社会管理的重要职责,还承担着为社会管理提供司法保障的重要职责。因此,参与社会管理创新,既是人民法院依法服务经济社会科学发展的重要任务,也是人民法院推动自身工作科学发展的重要任务。参与社会管理创新,涉及到人民法院司法审判职能的发挥和延伸,同时也涉及到完善法院司法管理、优化审判资源配置等方面,这为人民法院深化司法体制和工作机制改革、切实解决影响和制约法院工作科学发展的突出问题,提供了有利契机。

  二、路径切入:司法服务及其功能“层次化”的分析

  凡事预则立,不预则废。法院参与社会管理创新,首先要立足职能特点,把握时代脉搏,找准创新工作的切入点。

  胡锦涛总书记强调,“社会管理,说到底是对人的管理和服务,涉及广大人民群众切身利益,必须始终坚持以人为本、执政为民,切实贯彻党的全心全意为人民服务的根本宗旨,不断实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益。”最高法院院长王胜俊指出,围绕“社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”三项重点工作,人民法院“要为保持经济平稳较快发展提供更好司法服务、要为实现人民群众根本利益提供更好司法服务、要为维护社会和谐稳定提供更好司法服务”,把“司法服务”作为审判机关的工作要求予以明确。这是最高审判机关对参与社会管理创新的最直接的回应。

  我们认为,所谓“创新”,就是社会管理要与时俱进,正确把握新形势新变化新特点,针对当前社会管理中的突出问题,着重研究加强社会管理、做好新形势下群众工作的思路和举措。这其中,首先是理念的转变,从传统的“整治命令”思维,到“寓管理于服务之中”;从政府“包打天下”,到注重运用社会力量、形成社会合力;从习惯“灭火”,到突出源头治理;从青睐硬性行政手段,到重视运用经济、行政、道德、科技等手段综合管理。

  具体到审判机关参与社会管理创新,就是要在思想观念上增强服务意识,变单纯的“坐堂问案”为能动司法,以周到的诉讼服务、细致的辩法析理、公正的裁判,努力实现案结事了;审判方式上要在公正裁判的基础上,更加注重发挥协商、协调的作用;工作环节上要从单一的事后处置(立案审理裁判),向适度关注源头治理和综合治理转变,促进社会矛盾防范处置关口前移;力量建设上既要发挥文化引领作用加强自身队伍建设,还要通过阳光司法调动发挥社会各界调解息讼的积极因素,等等。其中的关键就是要解决好如何“寓审判于服务之中”的问题。伸而言之,审判与服务是一个问题的两个方面。审判强调的是法院职能的履行,服务强调的是履行审判职能的方法和过程。在新形势下,回应社会管理创新的新要求,基层法院要适时转变思想观念和工作方式,切实增强“司法服务”理念,不断提升“司法服务”能力和水平,更好地为区域社会经济发展保驾护航。

  在明确把“司法服务”作为参与社会管理创新的切入点之后,关于法院如何发挥司法服务功能参与社会管理创新的具体路径,我们认为可以从司法功能的微观、中观和宏观三个层面予以“层次化”地分析和选择。

  在微观层面,司法的基本职能是审判和执行,通过个案审判、定分止争、化解矛盾,这是设置司法最基本地目的,是司法工作最基本地角色定位,是当代司法的基本功能。法院不仅仅以裁判方式作用于社会,更要以解释法律、案件裁判、司法审查等多种方式作用于社会,法院的功能由维护统治秩序,逐渐演变成向社会提供合格的司法产品,即向社会输送公平、正义,维护法治秩序,司法的功能趋向于促使社会规范化、制度化、文明化。

  在中观层面,司法具有评价和引导社会行为的功能,审判活动的实质是对社会行为的一种法律评价和价值判断,它解决的不仅仅是当事人之间的权利义务纠纷,它还发挥着对社会主导价值观和行为模式的引导功能。审判工作通过对某种行为的肯定或否定引导人们对法律合法化和正义性的认同,实现社会秩序的和谐与稳定。因此,人民法院在审判工作中要积极发挥社会引导功能,不仅要解决当事人的争议,还要发挥引导人们认同社会主流价值观,促进社会尊崇正义,人心向善,从而达到社会和谐。

  在宏观层面,发挥司法的社会调控功能。通过司法行为形成社会规则、规范社会秩序、维护社会稳定、推动社会发展。社会控制是指通过宗教、道德、法律等各种手段,对人们的行为进行安排,对社会关系进行调整,维护社会秩序,最终服务于人类利益的社会调控方式。在社会控制机制中,司法的功能在于它凭借政治上组织起来的力量和权威将抽象的法律规范转化为现实的对人们行为的控制,这种控制是对个别行为的直接控制和普遍行为的张力控制的有机结合,使人们在可预测性和确定性的条件下进入现实过程,从而使他们的行为处于实际控制之中。

  不同的功能定位,决定不同的措施对策。在社会管理创新的实践中,从司法功能的微观、中观和宏观三个层面出发,永嘉法院提出了“司法服务三十条”的具体措施予以“层次化”的对应落实,凸显了现代司法回应型、能动型的特点。

  三、司法服务三十条:构建“层次化”司法服务机制的具体实践

  组织开展“提升司法服务质量年”活动,是永嘉法院参与社会管理创新的主要载体和抓手。其关键词是“司法服务”;其主题是“增强司法服务理念、提升司法服务水平、打造优质司法服务品牌”;其具体措施细化为“司法服务三十条”,与司法的“三个层面”职能即审判职能、评价引导职能和社会调控职能相对应,把构建“层次化”司法服务机制作为能动司法回应基层社会司法需求的一项尝试,最大限度的发挥司法职能积极参与社会管理创新。

  (一)在发挥审判执行职能层面,通过审判机制创新参与社会管理,提升司法服务质量

  1、建立矛盾预防机制,突出一个“早”字。通过民意沟通工作,切实解决人民群众所需、所想、所急、所忧作为法院审判工作的出发点和落脚点。建立社会矛盾预防机制,对社会矛盾做到“早掌握”和“早防范”。一是早掌握。深入开展以“走出法院·送法下乡”为主题的“四联四进”活动,通过联农村进田头、联社区进家庭,通过联学校进课堂、联园区进企业、开展走访调研活动。通过“四联四进”活动有力促进了法院与基层组织的沟通交流,有利于法官及时掌握民情、社情,了解社会矛盾动向。二是早防范。在加强沟通、及时掌握社情民意的基础上,法院结合社会经济发展规律,加强对民生矛盾的调研预判,努力使人民法院的司法决策和司法工作建立在对社情民意的科学研判上,对社情民意中隐藏的涉民生矛盾做到早控制、早防范。

  2、建立诉讼速裁机制,突出一个“快”字。认真研究速裁案件特点和规律,着力构建快立案、快送达、快审理、的速裁办理新机制。一是快立案。当事人可口头起诉由法院接待人员记入笔录,接待人员当场审查立案,只要符合立案条件,便予当场办理立案手续。二是快送达。要求原告在起诉状中提供被告的联系电话及其它能够达到快送达的便捷方式。适用速裁案件,对当事人离法院较近的,要求立案后立即送达;对当事人一方或双方居住偏远的,探索使用电话送达、短信送达,用此种方式亦无法通知时,则通过立案后让原告返回时将被告的传票带到被告所在地的村、组干部等基层组织,委托他们通知被告到庭。三是快审理。承办法官在速裁之前,可以通过与被告谈话的方式,了解被告对起诉状中诉称的事实有无异议,只要被告对原告的诉讼请求无原则性异议或当事人同意调解或速裁,即可立即予以速裁。据统计,2010年以来,永嘉法院经速裁结案的案件平均每月达60余件,平均审限仅为5.35天。

  3、建立诉讼调解机制,突出一个“和”字。坚持“调解优先,调判结合”的原则要求,把立案调解、诉讼调解、行政和解和执行和解贯穿法院审判、执行工作的始终,力争实现案结、事了、任何。同时,在《岗位目标管理责任制》、《质效考核管理责任书》中,将调解结案率、调解案件自动履行率纳入法官个人和业务庭的工作量化考核范围,作为“办案能手”、“嘉奖个人”“嘉奖集体”等评先评优的重要参考指标。以瓯北法庭为试点,利用行业协会的优势,将涉企纠纷委托协会调解,并赋予调解协议法律效力,强化行业自治的司法保障,受到了社会关注和好评。行业协会参与涉企案件调解,在全国和全省法院商事审判工作会议上得到了肯定。

  4、建立诉讼便民机制,突出一个“便”字。在充分调研的基础上,按照“庭、站、点、员”四位一体的构想,建立全方位便民诉讼网络机制,形成“以民事审判庭为中心、巡回审判站为主干、诉讼联系点为支撑、诉讼联系员为纽带”的工作格局,进一步畅通了群众诉讼渠道,促进民事审判工作良性循环。目前,33个巡回审判站(点)已经全面开展巡回审判工作,进行就地审判、就地调解、现场提供诉讼咨询等(当前正在调研巡回审判格局如何适应乡镇撤扩并)。2010年,该院共对201起民商事案件进行就地立案、就地开庭或就地调解,极大地方便了一部分当事人参加诉讼。

  (二)在发挥引导评价职能层面,通过工作方法创新参与社会管理,提升司法服务质量

  1、加强诉讼指导,引导维权更理性。立案大厅内的触摸查询系统提供了案件进程、法律法规等内容丰富的便民信息;LED屏滚动公告实时发布开庭信息,诉讼服务中心集聚了立案受理、诉讼指导、诉前调解、案件查询、信访接待、判后答疑等多重功能,在立案大厅滚动播放法制宣教片《走进法院·与法同行》,印制诉讼须知供当事人免费取阅,依靠信息公开化,引导当事人理性诉讼、正确诉讼。

  2、建设数字法庭,增加庭审透明度。全面推行庭审过程同步录音录像,让司法公正“可定格”、“可再现”、“可复制”,以信息化手段促进审判执行过程的公开透明。数字法庭改变了案件只能通过卷宗还原的传统模式,在规范审判行为、维护司法公正、方便群众监督等方面发挥了重要作用。

  3、创新管理载体,扩大宣传覆盖面。刑事审判积极探索公开宣判新方式,选择典型刑事案件,到案发地公开开庭审理,变传统“公开宣判大会”为“刑事巡回审判法庭”,进一步提高审判工作透明度,让更多的公众了解刑事审判的过程和结果,增强法制宣传和教育的效果。建立“党政干部廉政教育基地”和“青少年法制教育基地”,加强对特殊群体的法制教育。每季度定期举行以走进法院·与法同行为主题的公众开放日活动,邀请人大代表、政协委员等社会各界人士参观法院、旁听庭审、组织交流座谈等切身感受“阳光司法”,并积极争取民众对法院工作的理解与支持。

  4、注重文化育人,提升文化引领力。2009年以来,秉承“文化兴院”的管理理念,将乡土法脉和现代司法理念糅合以成,大力实施“物兴于外,文以载道;德修于中,文以铸魂;行成于思,文以事功;节守于廉,文以正心”的文化建设工程。如结合永嘉本土文化,建设以“法脉永嘉”为主题的法院文化长廊,实现了本土法制和法院文化的融合;每季度编发法院机关刊物《楠溪法苑》,使之成为传达法院信息、传递法院文化、宣传法院工作的“喉舌”,和百姓学法、懂法、用法的“课堂”。并积极推进“法制文化”向基层、向社会、向虚拟网络延伸,扩大社会影响力,促进民众对“法治”的认同感,提升社会管理“软实力”。

  (三)在发挥社会调控职能层面,通过司法理念创新参与社会管理,提升司法服务质量

  1、强化能动司法,全力服务辖区中心工作。创新社会管理,就是要从管理理念上由“控制管理型”向“服务管理型”转变。近年来,永嘉法院紧紧围绕永嘉县“十二五”期间统筹城乡发展、“三县三城联创”等重大决策部署,建立健全重大项目建设司法保障机制,加强生态和人文环境的司法保护,进一步优化投资的司法环境,确保全县中心工作推进到哪里,法院的司法服务活动就覆盖到哪里。如针对2009年以来,民间借贷、担保等纠纷大幅上升,院党组对企业涉足民间借贷问题进行调研,形成《关于充分运用审判职能,服务企业发展的专题报告》,提出具体措施和服务内容,受到县委的肯定。2010年初,全国政法工作会议第一次把“司法服务”作为审判机关的工作要求予以明确后,永嘉法院应时而动,以社会管理创新和社会矛盾化解为重点,围绕全县经济社会形势的新变化和司法需求,组织开展了“提升司法服务质量年”活动,具体提出了“司法服务措施三十条”,全面加强审判执行工作,服务大局,服务民生。

  2、建立案件风险评估机制,增强社会管理的敏感性。法院通过建立案件风险评估机制,有效排查、化解重大案件审理过程中可能存在的矛盾隐患,实现了法律效果与社会效果的有机统一。重点针对涉诉在5人以上的群众性案件、标的额较大案件、涉企案件、重点工程项目建设案件、党委政府较为关注的案件、法院的处理结果对辖区产生明显导向性作用的六类案件建立了风险评估机制。要求法官时刻保持政治敏感性,在受理、审理、执行、信访各个环节对可能影响社会稳定的因素进行分析评估,对确实存在隐患的案件及时采取有效措施,防止矛盾激化和群体性事件的发生。

  3、加强与基层组织的互动,推进基层司法创新。基层法庭参与社会管理创新,离不开与基层社会的互动,建立一个能够包含司法、民间等各种资源在内的现代社会管理新模式。永嘉法院在推进“层次化”司法服务机制过程中,始终把促进法院与基层社会的良性互动作为一项重要的工作内容,通过扎实开展“五个法庭·五个亮点”创建活动,使司法服务理念深扎基层。五个人民法庭纷纷结合自身工作实际和优势特点,推出司法为民举措。如城郊法庭推进和规范巡回审判制度,瓯北法庭建立法官联村挂片制度,桥头法庭规范口头立案制度,岩头法庭开展“楠溪法制讲座”,碧莲法庭推行预约立案、午间法庭等做法,切实方便了群众诉讼,树立了形象,赢得了民心。

  4、加强司法建议工作,修复社会管理漏洞。人民法院受理的案件是经济社会生活的一个“晴雨表”,一些社会矛盾纠纷总会以某种案件类型表现出来。永嘉法院把司法建议工作作为法院能动的参与社会管理的重要手段,对各类审判中发现的苗头性、倾向性、普遍性问题以及涉及社会管理中的相关问题及时向有关部门发出司法建议,并督促落实。2010年,通过加大司法建议工作的规范化管理(出台《永嘉法院关于规范司法建议工作的若干规定》),强化法官通过司法建议延伸审判职能的责任意识。据统计2010年全院11件司法建议均得到及时回复,成为党委机关和相关部门改进相关行政管理工作提供了司法依据。同时,对审判中发现的社会管理中存在的重大问题开展调研,形成调研报告,供党委政府决策参考,并把它作为人民法院推进社会管理创新中的重要措施狠抓落实。

  四、结语

  认识是行动的先导。我们通过理论思考和实证调研,深化了对社会管理创新视野下司法服务机制的认识。在理论层面,我们深刻地认识到,人民法院是社会管理创新的当然主体,提升司法服务质量,既是社会对法院的热切期待,也是人民法院解决自身发展问题的内在要求,契合社会管理创新的和谐目标,是人民法院参与社会管理创新的切入点和基本途径。在实践层面,在“司法服务”理念的感召和引领下,通过扎实开展“提升司法服务质量年”活动,我们切身感受到了法院着力于提升司法服务质量带来的明显成效:法院化解了大量社会矛盾,提高审判执行质效水平,密切了人民法院同基层组织、广大群众的关系,法院裁判的公信力、权威性得到提升,法院工作得到党委、政府和社会各界的充分肯定和大力支持。因此,各级人民法院应立足于强化司法创新,进一步增强大局意识、服务意识,着力能动司法、民本司法,积极探索参与社会管理创新工作的新途径、新机制,为辖区经济社会发展创造更加优越的司法环境。

  (课题组成员:陈卫国 邱新楚 蒋忠克 郑财生)




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